城市更新的北京實(shí)踐

今年以來(lái)，北京加快推進(jìn)城市更新工作，5月份發(fā)布《北京市城市更新專(zhuān)項規劃》，6月份發(fā)布《北京市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》，面向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。按照規劃，未來(lái)北京城市更新推進(jìn)的力度、速度、深度和熱度將更大，將有力、有效地推動(dòng)北京的城市高質(zhì)量發(fā)展。

是什么——北京城市更新的內涵與外延

去年發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導意見(jiàn)》（京政發(fā)〔2021〕10號）明確，“城市更新主要是指對城市建成區(規劃基本實(shí)現地區)城市空間形態(tài)和城市功能的持續完善和優(yōu)化調整，是小規模、漸進(jìn)式、可持續的更新”。上述規劃在完全沿用此概念基礎上，又增加了“嚴控大拆大建，嚴守安全底線(xiàn)，嚴格生態(tài)保護，”的內容。

上述條例進(jìn)一步明確了外延，確定北京城市更新的5大類(lèi)12項內容，包括居住類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)、設施類(lèi)、公共空間類(lèi)和區域綜合性城市更新等。去年發(fā)布的《北京市城市更新行動(dòng)計劃（2021-2025年）》，特別強調了城市更新除城鎮棚戶(hù)區改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲備、房地產(chǎn)一級開(kāi)發(fā)等項目。

北京城市更新的界定強調空間形態(tài)、城市功能更新，強調減量發(fā)展、不大拆搭建，強調小規模、漸進(jìn)式、可持續，強調建筑為主、統籌實(shí)施。與國內先行城市相比，廣州、深圳的城市更新外延相對寬泛，如包括了重建活動(dòng)及建設用地的盤(pán)活等，上海城市更新概念內涵和外延與北京比較接近，但北京具有更特色的外延與范疇?？傮w而言，北京城市更新概念的界定是由千年古都的稟性、城市功能的定性、減量發(fā)展的剛性、存量資產(chǎn)特性、首善之區的品性決定。

為什么——北京城市更新的背景與意義

開(kāi)展城市更新是北京追求高質(zhì)量城鎮化的必然選擇。北京城鎮化率從1981年的57.6%提高到“十三五”期間的86.5%，到2021年北京的城鎮化率已達到87.5%，位列全國第二，超過(guò)全國的22.8個(gè)百分點(diǎn)。北京的城鎮化率已基本見(jiàn)頂，未來(lái)城鎮化的重點(diǎn)不再是追求城鎮化率，而是以城市更新提升品質(zhì)與內涵的城鎮化。

圖1：北京歷年城鎮化率對比

從國際經(jīng)驗看，城市更新是城鎮化建設后期的必然趨勢。由于北京城鎮化進(jìn)程較早，在2000年前就已完成的較大規模體量的建筑，已陸續進(jìn)入建筑與環(huán)境更新周期。據統計，北京現有建筑17.46億平米，規劃保留約10.65億平米，其中已初步確定集中建設區內超過(guò)20年以上的可更新建筑2.45億平方米。雖然城市更新始終伴隨城鎮化進(jìn)程，但對北京而言，在當前階段，城市功能演替與物質(zhì)環(huán)境更迭具有更大的需求和規模。

開(kāi)展城市更新是北京構建“雙循環(huán)”格局的必然舉措。從投資拉動(dòng)看，北京的固定資產(chǎn)投資已持續放緩，已從“十二五”時(shí)期8%的年均增速下滑至“十三五”時(shí)期0.1%的水平，2021年雖同比增長(cháng)4.9%，但8436.8億元的固投額還要比2017年縮水5100多億元。今年1-5月，固定資產(chǎn)投資同比僅有2.8%的增幅，投資放緩趨勢仍很明顯，亟待尋找新的投資增長(cháng)點(diǎn)。而從城市更新投資看，2020年北京推介城市更新投資項目達487.61億，2021年超千億元，預計“十四五”時(shí)期城市更新投資規模約在6千-9千億，平均每年拉動(dòng)投資1200-1800億元，占全市投資比重將超過(guò)10%，城市更新是拉動(dòng)有效投資的重要領(lǐng)域。

圖2：北京歷年來(lái)固定資產(chǎn)投資年均增速對比

從消費帶動(dòng)看，北京消費下滑趨勢明顯。自2015年國家實(shí)施供給側結構性改革以來(lái)，北京2015-2019年社零額年均增幅9.7%，高于全國1.6個(gè)百分點(diǎn)，但到2020年，受新冠肺炎疫情等因素影響，社零額同比下降8.9%，超過(guò)全國下降幅度5個(gè)百分點(diǎn)，2022年1-5月全市社零額同比下降7.7%，北京有效消費乏力。而推動(dòng)城市更新，將有效激活消費長(cháng)鏈，除家裝外，還有建材、家電、家居用品、智能產(chǎn)品、節能產(chǎn)品等多類(lèi)商品消費，以及家政、物業(yè)、商業(yè)等多類(lèi)生活服務(wù)消費，初步測算，每年拉動(dòng)北京市場(chǎng)總消費額應至少在1000億元以上。

開(kāi)展城市更新是北京美好生活目標下的必然行動(dòng)。人民美好生活的目標愿景，對住房改善、市政完善、公共服務(wù)供給及社區治理提出更高的要求。目前北京還大量的老舊小區亟待改造，僅2022年第一批老舊小區綜合整治項目就確定了366個(gè)，面積超過(guò)1000萬(wàn)平米。老舊小區普遍存在結構安全隱患、節能性能落后、設施設備老化、綜合配套環(huán)境較差等問(wèn)題，同時(shí)，其社區治理體系不健全，社區治理運行不理想。城市更新將定向改善居住條件，借力提升基礎設施功能，精準補齊公共服務(wù)短板，并同步完善社區治理載體建設，健全社區治理體系，助力社區治理有效運行。

有什么——北京城市更新的現狀與問(wèn)題

北京的城市更新有政策法規。當前，北京已初步建立了“總體規劃—專(zhuān)項規劃—街區控規—行動(dòng)計劃”的四級規劃體系，已出臺了40多項配套政策，最終將形成1+N+X政策。其中作為“1”的北京城市更新條例已進(jìn)入征求意見(jiàn)，“N”項針對不同更新對象的專(zhuān)項政策正逐步完善，“X”項規劃、土地、金融、財稅、建設、經(jīng)營(yíng)、管理等方面的配套政策及相關(guān)標準規范也不斷健全。

北京的城市更新有經(jīng)驗模式。在城市更新實(shí)踐中，北京已形成保護性更新、功能性更新、保障性更新、社會(huì )性更新等項目更新模式，涌現出雨兒胡同“共生院”、大柵欄楊梅竹斜街保護性修繕、新首鋼園區工業(yè)遺存利用、王府井商業(yè)區精細化改造、百子灣“井點(diǎn)”小微空間改造等一批生動(dòng)案例，以及“勁松模式”“首開(kāi)經(jīng)驗”等操作實(shí)施模式探索。

北京的城市更新有組織保障。明確了市政府、市委城工委統籌，市級住建、規劃、發(fā)改、財政等相關(guān)職能部門(mén)按職責推動(dòng)，各區政府負責統籌推進(jìn)、組織協(xié)調和監督管理本轄區城市更新工作，街鄉政府、社區村委協(xié)同推動(dòng)，并建立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )、責任規劃師參與制和建筑師負責制，初步確立了城市更新的四級行政管理、一會(huì )兩制的推進(jìn)架構。與深圳、廣州、上海設立專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)模式不同，北京更強調黨建引領(lǐng)、組織統籌和體系建設。

北京的城市更新也有問(wèn)題與不足。突出表現在，政策支撐仍然有待完善，實(shí)施推進(jìn)仍有難點(diǎn)堵點(diǎn)，社會(huì )資本參與力度不足，產(chǎn)權主體激勵機制缺失，協(xié)同治理能力效力不強等方面，亟待強化研究，加快解決。

做什么——北京城市更新的重點(diǎn)與任務(wù)

北京的城市更新提出了統籌謀劃要求——強調塑造大國首都風(fēng)范、提升政務(wù)環(huán)境品質(zhì)，注重科學(xué)配置資源要素、引領(lǐng)城市功能優(yōu)化，重點(diǎn)盤(pán)活提升存量資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，著(zhù)重精準補足街區短板、提升人居環(huán)境品質(zhì)，倡導智慧低碳更新、實(shí)現綠色生態(tài)發(fā)展，重視加強遺產(chǎn)保護利用、引領(lǐng)文化傳承復興，強化城市風(fēng)貌管控、凸顯首都城市特色，著(zhù)力建立城市安全體系、提高城市運行韌性，提出完善市場(chǎng)參與機制、實(shí)現多方利益共贏(yíng)，支持城市治理模式創(chuàng )新、促進(jìn)智慧精細發(fā)展。

北京的城市更新將分圈層差異化推進(jìn)。按照北京城市空間結構規劃，明確“一核”的更新強調保護更新，實(shí)現人居環(huán)境和諧共融，“一主”的更新突出減量提質(zhì)，推進(jìn)功能完善品質(zhì)提升，“一副”的更新重在承接功能疏解，塑造城市建設特色標桿，“兩軸”的更新強調優(yōu)化首都功能，提升國際城市文化形象，“多點(diǎn)”的更新注重全面承接疏解，推動(dòng)平原新城發(fā)展建設，“一區”的更新重點(diǎn)探索綠色發(fā)展，優(yōu)化涵養地區生態(tài)環(huán)境。北京城市更新專(zhuān)項規劃明確各圈層總量約2.45 億平方米的建筑更新目標，并初步確立了重點(diǎn)項目清單，有序推進(jìn)城市更新開(kāi)展。

北京的城市更新將以六類(lèi)項目建設推動(dòng)。城市更新將以街區為單元統籌、以軌道交通站城融合方式，以重點(diǎn)項目建設推動(dòng)，有序推進(jìn)單項更新改造項目。計劃到2025年，完成首都功能核心區平房（院落）10000戶(hù)申請式退租和6000戶(hù)修繕任務(wù)，力爭完成全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區改造任務(wù)，實(shí)施100萬(wàn)平方米危舊樓房改建和簡(jiǎn)易樓騰退改造推動(dòng)500萬(wàn)平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個(gè)傳統商圈改造升級，有序推進(jìn)700處老舊廠(chǎng)房更新改造、低效產(chǎn)業(yè)園區“騰籠換鳥(niǎo)，基本完成134個(gè)在途城鎮棚戶(hù)區改造項目，完成30000戶(hù)改造任務(wù)。

北京的城市更新將著(zhù)力提升生活、生產(chǎn)和公共空間品質(zhì)。一方面，多渠道推動(dòng)老城平房區改善，全面推進(jìn)老舊小區更新改造，全方位推動(dòng)城鎮棚戶(hù)區攻堅，著(zhù)力締造宜居空間。通過(guò)提高住房供給能力，滿(mǎn)足多層次住房需求，通過(guò)豐富設施服務(wù)供給，提高設施配置適應性，提升交通治理水平，打造高品質(zhì)出行環(huán)境，通過(guò)完善市政供給體系，提升可持續支撐能力，通過(guò)增強安全保障能力，實(shí)現平戰災功能統籌。

另一方面，打造優(yōu)質(zhì)高效的產(chǎn)業(yè)空間。通過(guò)加快產(chǎn)業(yè)提級、加強數字拓展，推進(jìn)老舊樓宇升級轉型，通過(guò)開(kāi)拓國際視野、強化消費引領(lǐng)，推進(jìn)商圈商場(chǎng)提質(zhì)增效，通過(guò)“兩區”引領(lǐng)、創(chuàng )新探索，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區更新提質(zhì)，通過(guò)創(chuàng )新賦能、強化活力復興，推動(dòng)老舊廠(chǎng)房改造利用。再有，城市更新還將以公共空間的系統性精細化治理、推動(dòng)城市環(huán)境品質(zhì)提升。通過(guò)線(xiàn)軸統領(lǐng)、塊點(diǎn)激活，提升城市公共空間品質(zhì)，優(yōu)化設計、協(xié)調風(fēng)貌，改善城市特色景觀(guān)環(huán)境，改善環(huán)境、提升品質(zhì)，優(yōu)化城市藍綠空間格局。

本文已發(fā)表于《投資北京》雜志2022年第8期

（投資北京研究院常務(wù)副院長(cháng) 李道今）